2021年1月1日，《中华人民共和国民法典》（“民法典”）及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》（“《解释》”）正式施行，在抵押领域作出了重大变革，包括特殊主体抵押财产的限制规则、抵押财产转让规则、动产抵押效力规则等等。但鉴于担保系实践性极强的法律制度，故新规能否在实践中顺利施行，是否会引发新的问题，仍有赖于配套登记规则的落地。
此外，旧不动产抵押登记系统亦存在相应问题，如未设置“担保范围”栏，仅能填写固定债权数额，导致以登记为准的认定规则在实践中难以适用等。
在此背景之下，2021年4月6日，自然资源部发布《自然资源部关于做好不动产抵押权登记工作的通知》（“《通知》”》，结合新规对不动产抵押登记规则作了修订，使其与民法典《解释》等规定保持一致，并解决了旧登记系统的相关问题，将对担保实务产生极其重大的影响。本文将对《通知》确定的抵押登记规则的内容及影响作出相应分析，并提出相应改进建议，以供相关方参考。
一、不动产抵押登记规则的重要性
根据《解释》第四十七条之规定，不动产登记簿就抵押财产、被担保的债权范围等所作的记载与抵押合同约定不一致的，人民法院应当根据登记簿的记载确定抵押财产、被担保的债权范围等事项。
据此，就抵押财产、被担保的债权范围等事项，如当事人约定与登记不一致的，以登记为准。这就要求当事人在办理抵押登记时，对登记内容进行审慎确认。如有特殊约定的，还应根据实际需求将约定办理登记。
二、《通知》确立的抵押登记新规
1.不得办理抵押登记的财产范围
《通知》第一条确定了不得办理抵押登记的财产范围，具体包括以下两类：
（1）学校、幼儿园、医疗机构、养老机构等为公益目的成立的非营利法人的教育设施、医疗卫生设施、养老设施和其他公益设施。
本条系民法典第399条的配套登记规范。本条涉及的担保人系为公益目的成立的非营利法人，包括学校、幼儿园、医疗机构、养老机构等；涉及的担保财产系公益设施，包括教育设施、医疗卫生设施、养老设施。
需注意的是，结合《解释》之规定，上述担保人以其公益设施之外的财产办理抵押的，不违反法律法规的禁止性规定。
还需注意的是，根据《解释》第6条规定，上述主体在购入或者以融资租赁方式承租公益设施时，出卖人、出租人为担保价款或者租金实现而在该公益设施上保留所有权的担保有效。但根据《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第25条之规定，买卖合同当事人主张民法典第六百四十一条关于标的物所有权保留的规定适用于不动产的，人民法院不予支持。因此，所有权保留不适用于不动产。如上述主体购入不动产，出卖人、出租人为担保价款或者租金实现而要求保留所有权的，在规范及登记层面均无法得到支持。
（2）法律、行政法规规定不得抵押的其他不动产。
根据民法典第399条之规定，除上述公益设施外，以下财产亦不得抵押：1）土地所有权；2）宅基地、自留地、自留山等集体所有土地的使用权，但是法律规定可以抵押的除外；3）所有权、使用权不明或者有争议的财产；4）依法被查封、扣押、监管的财产。
2.明确记载抵押担保范围
《通知》第二条、第四条规定：（1）不动产登记簿的“抵押权登记信息”“预告登记信息”栏增加“担保范围”栏目；（2）当事人对一般抵押或者最高额抵押的主债权及其利息、违约金、损害赔偿金和实现抵押权费用等抵押担保范围有明确约定的，登记机构应当依申请在“担保范围”栏记载；未提出申请的，填写“/”。
上述条款系民法典第389条的配套登记规范。根据民法典第389条之规定，担保物权的担保范围包括主债权及其利息、违约金、损害赔偿金、保管担保财产和实现担保物权的费用。当事人另有约定的，按照其约定。据此，法律支持当事人就担保范围另作约定。在此背景之下，《通知》明确了当事人对抵押担保范围的特殊约定可办理登记。
但这可能会产生如下问题：如前文所述，就被担保的债权范围等事项，如当事人约定与登记不一致的，应以登记为准。在此情形下，如当事人对担保范围作了特殊约定，但未申请将该约定登记，则登记栏记载内容为空，是否意味着需适用法律默认的担保范围，可能会引发争议。
为避免相关交易风险，我们建议，如当事人对担保范围作了特殊约定，且希望达到约定的效果的，应当申请将该约定一并办理登记。
还需注意的是，本条款亦是对旧登记系统相关问题的回应。《全国法院民商事审判工作会议纪要》第58条曾提及，全国多数省区市的登记系统未设置“担保范围”栏目，仅有“被担保主债权数额（最高债权数额）”的表述，且只能填写固定数字，导致以登记为准的认定规则在现实中需区分适用，即在前述不规范的系统设置之下，法院以合同约定来认定担保范围较为稳妥，但在登记系统及规则设置较规范的地区，登记范围与合同约定一致是常态或普通现象的，法院仍需适用以登记为准的规则。《通知》增设不动产登记簿的“担保范围”栏目并明确可记载内容后，前述问题将得到彻底解决。
3.保障抵押不动产依法转让
允许抵押人转让抵押财产，是民法典确立的核心担保规则之一。同时，为平衡债权人与抵押人的利益，民法典及《解释》允许当事人约定禁止/限制转让抵押财产。但此类约定如未登记的，则除非债权人有证据证明受让人非善意，否则约定不能阻却抵押财产转让的物权效力。
此前我们建议，债权人办理抵押登记时，需将禁止或者限制转让抵押财产的条款一并登记，但也提出，实践中不同登记部门的操作可能千差万别，债权人需提前与登记部门沟通能否办理此类登记。故该等规则的落地，仍有赖于配套登记规范的出台。
现《通知》解决了不动产登记领域的相应问题，具有相当的积极意义。根据《通知》第三条、第四条之规定：
（1）不动产登记簿的“抵押权登记信息”“预告登记信息”栏增加“是否存在禁止或限制转让抵押不动产的约定”。
（2）当事人申请办理不动产抵押权首次登记或抵押预告登记的，不动产登记机构应当根据申请在不动产登记簿“是否存在禁止或限制转让抵押不动产的约定”栏记载转让抵押不动产的约定情况。
（3）有约定填“是”，抵押期间依法转让的，抵押财产转移登记需由抵押权人和转让双方共同申请。
（4）无约定填“否”，抵押期间依法转让的，抵押财产转移登记由转让双方共同申请，无需经抵押权人申请。
据此，当事人约定禁止或限制转让抵押不动产的，有权要求登记机关办理相应登记。
但值得注意的是，《通知》确立的上述规则会产生如下影响：
根据《解释》之规定，当事人约定禁止或限制转让抵押不动产，但未办理登记的，除非债权人有证据证明受让人非善意，否则约定不能阻却抵押财产转让的物权效力。
鉴于未登记特殊约定的情形下，抵押不动产的转移登记仅需转让双方共同办理，并不存在相应障碍，故抵押人转移财产并办理登记的，债权人很可能并不知情。即使债权人事后知晓，且能够举证证明受让人非善意的，此时该等不动产可能已经过多轮转让，无法追回。
因此，我们建议，债权人接受不动产抵押的，为充分保障债权安全，在条件允许的情形下需作出禁止或限制转让抵押不动产的约定，并将约定一并办理登记；如确实无法办理登记的，需定期核查不动产登记状态。
此外，我们认为，《通知》并未完全回应民法典关于抵押财产转让的规定，具体如下：
民法典第406条虽然允许抵押人转让抵押财产，但同时也规定，抵押人转抵押财产的，应当及时通知抵押权人。该条款赋予了抵押权人在抵押财产转让可能损害抵押权的情形下的救济权。但显然，救济权的行使需以抵押权人知情权得到保障为前提。
如上所述，在《通知》确立的登记规则之下，除当事人就特殊约定办理了登记外，抵押人转让抵押财产的，登记机关并不核查其是否尽到了通知抵押权人的法定义务，导致抵押权人的知情权并不能得到保障。但我们认为，该等问题是可以通过系统改造予以解决的。例如，系统可否设置电子通知程序，增设当事人联系方式等登记栏目，或当事人办理抵押登记时填写送达地址确认书，后续抵押人转让抵押财产的，系统将向抵押权人预留的联系方式送达通知信息。
上述建议供相关方参考，我们相信，合理、完善的登记制度能促进法律的正确、顺利实施及交易的规范化，保障交易各方的合法权益，推动市场的蓬勃发展。
就上述登记规则的适用范围，《通知》明确其不适用于民法典施行前已经办理抵押登记的不动产，即抵押权在抵押期间转让前述财产的，未经抵押权人同意，不予办理转移登记。这也与《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>时间效力的若干规定》之规定保持了一致。
4.预告登记制度的完善
完善抵押预告登记制度，是《解释》确立的担保核心规则之一。根据《解释》第52条之规定，当事人办理抵押预告登记后，预告登记权利人请求就抵押财产优先受偿，经审查已经办理建筑物所有权首次登记，且不存在预告登记失效等情形的，人民法院应予支持，并应当认定抵押权自预告登记之日起设立。
上述条款实际认可了抵押预告登记在符合规定的情形下发生设立抵押权的效力，故有必要对预告登记信息的相应栏目予以完善。根据《通知》第四条规定，“预告登记信息”页应增加“担保范围”“是否存在禁止或限制转让抵押不动产的约定”栏目，从而与“抵押权登记信息”页保持了一致，有利于保障抵押预告登记权利人的合法权益。但需注意的是，“预告登记信息”页并未增加最高额抵押的相关栏目，但实践中，市场主体亦有办理最高额抵押预告登记的需求。我们建议，相关方可对系统作出相应完善。
5.其他事项
《通知》根据民法典的相关规定，对不动产登记簿的相关内容进行了更新，如更改相关法律依据，又如将“抵押权登记信息”页的“最高债权数额”修改为民法典表述的“最高债权额”并独立为一个栏目等。
此外，《通知》要求各地抓紧升级改造各级不动产登记系统，将新增和修改项目纳入登记系统和数据库，并实时完整上传汇交登记信息。据此，短期内各地仍可能存在新增内容无法在登记系统内登记的情形。但可以预见的是，《通知》确定的不动产抵押登记新规将很快在全国全面落地，不动产抵押登记制度将进入蓬勃发展的新时代。
同时，我们亦注意到，相较于不动产抵押登记，动产抵押登记领域尚未作出相应的修订。根据《国务院关于实施动产和权利担保统一登记的决定》，自2021年1月1日起，在全国范围内实施动产和权利担保统一登记，中国人民银行征信中心动产融资统一登记公示系统（“系统”）为指定登记机关。但根据该系统披露的业务流程及公开查询的动产抵押登记书，目前系统尚未增设“是否存在禁止或限制转让抵押动产的约定”等事项，仍需相关部门结合民法典等新规要求及现实需要作进一步考量。
