公路收费权质押若干法律问题探讨

在公路建设资金贷款实践中,最常见的担保方式是公路收费权质押。拟建或在建公路收费权是种期待权,用此项权利作为质押标的向银行申请贷款,出质人是以省级人民政府批准建设收费公路并同意建成后收费的批件为收费公路建设资金的贷款进行质押担保。在价值范围内,公路收费权可以多次质押。公路收费权质押合同由省级交通主管部门进行登记,自登记之日起生效。

随着我国基础设施项目投资力度的加大和西部大开发的稳步推进,公路建设迅速发展。由于公路建设所需资金巨大,成本回收周期较长,单凭国家投资已经不能满足市场经济的发展需求,公路建设资金的“瓶颈”问题日益突出。由于公路建设所需贷款数额较大,贷款周期较长,而且偿还贷款的主要渠道来源于建成后的公路收费,所以风险性较大。银行在办理信贷业务过程中,为了保证贷款按期足额收回,一般都要求借款人提供切实有效的担保。在公路建设资金贷款实践中,最常见的担保方式是公路收费权质押。如中国工商银行、国家开发银行已经制定了有关公路收费权质押贷款的管理办法,并开始付诸实践。国务院《收费公路管理条例》颁布实施后,随着收费公路建设的进一步发展和规范,公路收费权质押情形也将不断出现。由于公路收费权质押问题涉及的法律问题复杂,专业性较强,而且目前缺少具体明确的法律规定,所以在实务操作中存在着一些问题,应该引起理论界和实务界的充分重视。

一、公路收费权及公路收费权质押的含义

公路收费权是针对收费公路而言的。收费公路是指符合《公路法》和国务院《收费公路管理条例》等法律法规的规定,经批准依法收取车辆通行费的公路(含公路桥梁、公路隧道)。包括县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路。即政府还贷公路*和国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路(即经营性公路)。公路收费权是指经依法批准向通行收费公路的车辆收取车辆通行费的权利。公路收费权是一种政府特许的权利,该权利需要在如下几个方面获得政府的批准;(1)对通行车辆收取车辆通行费的批准;(2)对收费站设置的批准;(3)对收费期限的批准;(4)对收费标准的批准。

公路收费权质押,是指出质人以公路收费权作为质押标的,与质权人(债权人)依法签订质押合同,为债务人履行债务提供的一种担保形式。当债务人不能履行债务时,质权人(债权人)可以依法就公路收费权实现质押权。这里的出质人一般就是债务人本人,是指依法拥有公路收费权并将该项权利质押用于公路建设项目贷款的企事业单位(项目法人)。而质权人是指向债务人提供公路建设项目贷款的金融机构。

二、公路收费权质押的法律依据

关于公路收费权作为质押标的,我国法律中没有明确规定。《中华人民共和国担保法》第75条规定:“下列权利可以质押、(一)汇票、支票、本票、债券、存款单、仓单、提单,(二)依法可以转让的股份、股票,(三)依法可以转让的商标专用权,专利权、著作权中的财产权,(四)依法可以质押的其他权利。”《最高人民法院关于适用<担保法>若干问题的解释》第97条规定:“以公路桥梁、公路隧道或者公路渡口等不动产收益权出质的,按照担保法第七十五条第(四)项的规定处理。”依据述规定,公路桥梁、公路隧道或公路渡口等不动产收益权是可以设定质押的。

由此可以引申,经批准的公路收费权也可以设定质押。

《国务院关于收费公路项目贷款担保问题的批复》(国函[1999]28号文)(以下简称《批复》)中明确规定:“公路建设项目法人可以用收费公路的收费权质押方式向国内银行申请抵押贷款,以省级人民政府批准的收费文件作为公路收费权的权利证书,地市级以上交通主管部门作为收费权质押的登记部门。质权人可以依法律和行政法规许可的方式取得公路收费权,并实现质押权。”从国务院的批复中可以看出,公路建设项目法人向国内银行申请贷款的,可以公路收费权质押作为担保方式。上述批复对公路收费权的权利凭证、质押的登记部门和实现质押权的方式做了原则规定。

随着国务院《收费公路管理条例》颁布实施,国务院交通主管部门及各省、自治区、直辖市也将陆续制定有关收费公路和公路收费权质押管理方面的法规和规章。有关公路收费权质押的具体操作也将有法可依,有章可循。

三、公路收费权质押标的的确定

既然是公路收费权质押,质押标的毫无疑问是公路收费权。但在公路收费权质押贷款业务的实际操作中,如何确定出质人取得公路收费权却是一个要探讨的问题。根据我国《公路法》的规定,要获得公路收费权,一般要两次经过省级人民政府的批准。一是经省级人民政府批准建设收费公路并同意建成后收费,二是建成后再经省级人民政府批准,确定收费标准、收费期限和收费站的设置。同时该法明确规定,公路收费权作为一种有期限的权利,具有转让的限制性。因此以公路收费权作为权利质押,与一般的权利质押相比,存在着很大的差别。其中最明显的差别就是,公路收费权要获得政府的特许,而且是同时体现在两个省级人民政府批准的权利证书中。究竟以哪一个批件作为权利质押依据呢?一般而言,应以建成后经省级人民政府确定收费期限、收费标准及收费站设置的批件作为权利质押证书。因为只有出质人取得了这个批件,才能确定其完全实际地获得了公路收费权,并认为具有偿还债务的能力。但问题是,如果要求以该批件为据办理公路收费权质押贷款,则由于此批件所确定的是已建成的公路收费权,因而不能成为建设本收费公路的质押贷款的依据。根据国家“贷款修路、收费还贷”的政策,除公路建设的项目资本金外,收费公路的建设资金基本均需通过贷款等渠道筹集,如要等到公路建成获得收费批文后才能进行质押贷款,则不符合“贷款修路、收费还贷”的政策。实际上,省级人民政府批准建设收费公路并同意建成后收费的批件足以证明出质人拥有收费公路建成后的收费权。同时,对于用于质押的公路收费权是否具有偿还债务的能力的几个关键因素,国务院《收费公路管理条例》中也规定得非常明确:“政府还贷公路的收费期限,按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定”;“经营性公路的收费期限,按照收回投资并有合理回报的原则确定”;“车辆通行费的收费标准,应当根据公路的技术等级、投资总额、当地物价指数、偿还贷款或者有偿集资款的期限和收回投资的期限以及交通量等因素计算确定”。因此,根据公路收费权这一政府特许权利的特殊性,笔者认为,省级人民政府批准建设收费公路并同意建成后收费的批件就可以作为权利质押,为收费公路建设资金贷款进行质押担保是符合公路建设实际情况的,无需以建成后经省级人民政府确定收费期限、收费标准及收费站设置的批件作为权利质押证书。但也有学者认为这样操作似乎草率,担心银行贷款发放之后,有可能因为自然或人为原因致使公路建设未成,无法通车收费,贷款便无法收回,作为质押担保的权利凭证也成了无法兑现的“空头支票”。笔者认为,即便如此,贷款银行也可行使质押权,将在建公路的资产依法处置后得以优先受偿。

四、公路收费权质押登记

权利质押是否要办理特定的登记手续,以及登记是否作为权利质押生效的要件,法律对不同类别的权利质押的规定是不同的。我国《担保法》第75条明确列举的可以质押的三类权利,其质押生效均需履行一定的手续。(1)以汇票、支票、本票、债券、存款单、仓单、提单出质的,质押合同自出质人将权利凭证交付质权人之日起生效。(2)以依法可以转让的股票出质的,质押合同自出质人与质权人将质押合同向证券登记机构办理出质登记之日生效。(3)以依法可以转让的商标专用权,专利权、著作权中的财产权出质的,质押合同自出质人与质权人将质押合同向商标专用权、专利权、著作权的管理部门办理出质登记之日生效《担保法》没有对公路收费权等不动产受益权质押的登记及生效的条件作出规定。《批复》也只规定了公路收费权质押需要登记,却没有规定登记是否作为质押生效的条件,考虑到公路收费权作为一种特殊权利质押标的,不同与一般的权利质押,公路的车辆通行和收费涉及到社会公共利益,而且贷款数额较大,归还期较长。同时结合《担保法》对列举的三类权利质押均应履行交付或必须履行质押登记手续方生效的立法原则。笔者认为,公路收费权质押合同自登记之日起生效比较客观,更有利于保护相关利益人的合法权益。

对于公路收费权质押登记的机关,虽然《批复》规定:“地市级以上交通主管部门作为收费权质押的登记部门”,但该规定对具体的登记部门是不明确的,笔者认为,应该由省级交通主管部门作为公路收费权质押登记的专门机关。理由如下:(1)收费公路的建设审批和建成后的收费标准、收费期限都由省级人民政府审批,由省级交通主管部门负责登记,符合权限匹配原则。(2)收费公路建设所需资金巨大,一般均为省内甚至国家重点项目,用质押方式进行融资,事关重大。由省级交通主管部门负责质押登记审查,有利于风险监管。(3)收费公路路程较长,一般都为跨地区、跨省份的中高级公路,由省级交通主管部门负责公路收费权质押登记有利于宏观协调,维护全局利益。

办理质押登记的时间,应在获得省级政府审批的公路收费权后,由质押双方持公路收费权质押登记要求的文件共同办理登记手续,并由登记机关向质权人出具收费权质押登记证明或质权证书。

五、公路收费权的多次质押

一项公路收费权是否可以办理多次质押,目前尚无明确规定。中国工商银行、国家开发银行已经制定的有关公路收费权质押贷款的管理办法均规定,以公路收费权用于质押贷款的,一项公路收费权只能向一家金融机构办理质押贷款。笔者认为,银行的上述规定值得商榷。根据国家有关基本建设项目资金管理的要求,除项目资本金之外的建设资金可以通过包括向银行贷款的方式融资。若一家金融机构同意将某一项目除项目资本金之外的建设资金全部由其提供贷款并要求以公路收费权质押担保的,出质人(一般是项目建设单位)将其持有的公路收费权全部质押给该金融机构是符合权利义务对等原则的。若一家金融机构只同意将该项目除项目资本金之外的部分建设资金由其提供贷款并要求以公路收费权质押贷款的,出质人按照该金融机构的规定将其持有的公路收费权全部质押给该金融机构就不妥了。因为这样,对于其余的建设资金,出质人若要向其他金融机构借款就很难提供其他金融机构所认可的担保了,由此可能导致项目建设后续资金的难以筹集。一项权利是否可以办理多次质押,笔者认为应当根据不同种类的权利质押特点而定。

动产质押系以转移动产的占有为要件,权利质押则有所不同。以汇票、支票、本票、债券、存款单、仓单、提单等票据化、证券化之债权凭证为标的而设立的权利质押,因其标的与动产有类似的地位,设定质权应当交付转移占有以作为公示。以依法可以转让的商标专用权,专利权、著作权中的财产权以及不动产受益权为标的而设立的权利质押,因其标的无需以转移占有而必须以特定的公示方式(如登记)表明权利存在或者变动的,设定质权必须办理特定的公示手续。以转移占有为要件设立质押要件的,一项财产只能设定一项质押。而不以转移占有但必须以特定的公示方式(如登记)表明权利存在或者变动的,一项财产在其价值额内可以设立多项质押。借鉴不动产抵押可以在价值范围内多次抵押的情况,公路收费权等不动产受益权也可以在价值范围内多次质押。在实现质权时,出质人按照质权登记先后顺序向质权人清偿。

六、公路收费权质押质权的实现

根据《担保法》第81条、63条的规定,在债务人不履行债务时,质权人有权依法以该权利折价,或者以拍卖、变卖所得价款优先受偿。因此,公路收费权质权实现有两种不同方式。

一是,取代出质人的地位,通过直接行使设质权利使被担保的债权优先受偿。在债务人(一般是出质人)不履行债务时,质权人可以通过事先约定或法院判决的途径取代出质人(即公路收费权人)的地位,向通行收费公路的车辆收取通行费,使债权受偿。

二是,依法处分公路收费权并从处分所得价款中优先受偿。质权人可以通过拍卖、变卖的方式处分公路收费权,并以处分所得使债权受偿。

无论是通过上述何种方式实现质权,都涉及公路收费权的转让问题。将公路收费权折价给质权人,或者通过拍卖、变卖方式处置给他人,均发生了公路收费权主体的变更。公路收费权是政府特许的权利,根据《公路法》第61条的规定,公路收费权的转让需经交通部或省级人民政府批准。根据《担保法》第81条、63条的规定实现质权而发生的公路收费权的转让事实并不当然取得《公路法》第61条规定的批准。因此笔者认为,即便质权人通过行使质权使公路收费权的主体发生了变更,该项变更也应当获得有权部门的批准方为有效。

虽然我国已经存在公路收费权质押贷款的实践,并出台较为原则的指导性规定,但笔者需要强调的是,拟建或在建公路收费权是种期待权,用此项权利作为质押标的,向银行申请贷款,在法理上有待进一步探讨。在我国民法典制定的过程中,包括公路收费权在内的不动产收益权如何进行质押,还有待于理论界和实务界进一步深入研究。

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