收费权质押的法律规定及要求

为规范操作，确保收费权质押的法律效力，促进业务有效发展，各行在办理收费权质押时，应符合有关法律法规的要求。
一、收费权质押的含义及设立要求
收费权是指权利人基于法律的直接规定或者政府的行政特许，享有的就特定的基础设施或者公共服务等收取费用的权利。收费权质押是指将权利人依法取得的收费权质押给债权人,在债务人不履行到期债务或发生当事人约定的实现质权的情形时,质权人就收费权优先受偿。为有效控制风险，设立的收费权质押应满足以下条件和要求：
（一）收费权必须依法设立并具备合法的收费依据。
收费权的设立，一般由县级以上人民政府主管部门在其权限范围内，按行政审批程序依法审查批准，下发批准文件或颁发收费许可证。出质的收费权应在收费项目、收费额度、收费期限方面符合批准文件和管理要求。未经批准而自行设立的收费项目不得设定质押，否则将直接导致质押合同无效。
（二）收费权可依法转让。
债权银行设置收费权质押，其贷款可通过两种途径获得保障：一是对收取的费用享有优先受偿权，借款人将所收取的费用直接转让给债权银行，用于抵偿银行贷款及利息。二是当债务人不履行到期债务或发生当事人约定的实现质权的情形时，质权人可以拍卖、变卖的方式将收费权转让，用所得价款偿还贷款。这两种途径是以收费主体资格可依法变更或收费收入可依法转让为前提，失去可变更或可转让的前提，债权银行质押目的便无法实现。
以公益为目的而设立的收费项目，如公立的幼儿园、医院、学校等承担公益服务领域的事业单位的收费（不包括公益性质的民事主体纯粹以市场运作所产生的收费权），国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织在实施社会公共管理和特定公共服务过程中收取的行政管理费用，如公路局的养路费收入等，均具有非营利性、成本补偿及为从事公益事业或履行行政管理和服务职责所必须等特点，收费权主体不可替代、收费权不可转让，不能用于出质。
（三）出质人应符合法律及相关管理要求。
首先，出质人应具有法人资格，未经授权的法人分支机构及国家机关、以公益为目的的事业单位、社会团体不能为出质人。其次，出质人与收费许可证或收费批准文件等所记载的收费权主体一致。实践中，因承包、转包或挂靠等原因，实际收费人与收费权主体不一致的情况较多，为确保出质主体的合法有效，在签订合同时要注意甄别和核对，以免因出质人不是收费权主体而导致质押无效。
在我行办理的收费权质押贷款中，仍存在个别行以当地政府部门或政府下设的非企事业单位为出质人的情况，需要特别说明的是，地方政府出于扶持地方农业发展，将某项固定的预算内财政收入通过人大决议的方式，承诺用于对某笔政策性贷款本息进行补贴，属于政府信用行为，不是法律上的担保行为，政府承担的不是出质人的法律责任，而是地方政府的管理责任和政府信用。同样需要注意的是，在现行财政体制中，部分收费权主体的收费收入并不是由收费权人直接支配，而是通过收支两条线先由收费权人上交财政，再由财政将相关资金拨付给收费权人。以此类收费权进行质押时，为防止收费权人转移资金，应要求财政将应拨付给收费权人的资金直接汇入在我行的指定账户，用于抵偿贷款及利息。此种情况下，出质人仍是贷款企业，而非财政。如果误将财政作为出质人，将会因出质主体的不合格而导致合同无效。但收费权主体用其收费权质押需事先取得财政主管部门同意，并核定定期拨付的数额。此类质权的实现有赖于财政的配合，如果财政违反约定，我行将面临无法通过司法程序执行财政资金的风险。
（四）按有关法律法规要求办理登记。
收费权质押应按《物权法》、《应收账款质押登记办法》以及《中国人民银行征信中心应收账款质押登记操作规则》的要求，在中国人民银行征信中心的应收账款质押登记公示系统办理电子登记。在具体办理时，应严格审查登记内容的真实性、完整性和合法性，与出质人签订《应收账款质押登记协议》，按照规定的步骤和要求，无差错地完成电子登记。
二、收费权质押法律风险的防范与控制
在设立收费权质押时，面临两方面的风险：一是收费权质押本身存在的风险，如法律对收费权的内涵、可质押的种类、质权的实现途径等规定不明等；二是收费项目可能给收费权质押带来的不利影响，包括项目法人信用风险、项目建设风险、项目财产的安全性风险等。因此，应通过周密、完善的配套措施，明确相关各方的权利和义务，在风险可控的前提下，审慎开展收费质押贷款。
（一）收费权质押原则上应取得政府主管部门的书面批准。
对于法律法规、相关管理部门对收费权转让或质押有审批要求的，必须按有关规定办理审批手续。即在质押登记前，取得有关部门同意或批准的文件，以保证收费权质押的合法有效性。尤其是我行在农村基础设施和农村公共服务领域的贷款项目，具有很强的政策性和政府主导性，收费权质押获得政府的支持和批准，是贷款行顺利实现质押权利的重要因素。
（二）严格审查收费权所依附设施的抵押情况。
收费权所依附的设施单独抵押给第三人会给收费权质押造成较大的不确定性，影响贷款安全。在设立收费权质押之前，应向有关主管部门和抵押登记部门查询，核查该收费权所依附的设施（包括但不限于不动产、生产设备）是否已抵押给第三人。未抵押的，应要求其一并抵押给贷款行，或在有关合同中明确未经贷款人同意，不得抵押给第三人；已抵押给第三人的，贷款行一般不应再接受以该收费权出质。
（三）合理确定质押贷款期限和贷款额度。
收费权一般情况下是带有一定期限的行政特许权。确定贷款期限和贷款额度时，一是要充分考虑收费权收入的预期性和不确定性等因素。二是在收入中核定每期还本付息的额度时，需将出质人必要的基础设施维护、养护费用或者公共服务必要的支出扣除。三是要注意同审批文件或收费许可证上确定的收费期限相吻合，尽量使贷款期限等于或短于收费期限，原则上贷款期限应控制在收费期限的一半之内。
（四）签订收费账户监管和划转协议，严格监控出质人收费账户内的资金。
为防范收费收入流失的风险，应在与出质人签订质押合同的同时，订立补充条款或单独签订收费账户监管和划转协议（收费账户开在其他行的，应签订贷款行、出质人、开户行三方监管和划转协议），明确以下内容：
1、对账户的开立事项进行约定。要求出质人在贷款行或指定行开立收费专用账户，用于归集所有收费收入，并承诺所开收费账户的唯一性以及质押期间所有收费收入全额存入该账户。
2、对账户资金的日常使用进行限制性约定。一是一般应约定该账户内的最低资金余额不得低于各分期到期贷款的本息。二是明确账户资金的使用条件，要求出质人单笔资金支用数额超过规定金额的，应征得质权人书面同意。对于收费账户开在指定行的，应要求开户行定期通报账户资金的收入和使用的情况。
3、对账户资金的划转进行直接约定。约定应分期偿还贷款本息时，或出现借款合同约定的实现质权的情形时，贷款行有权从该账户中直接扣划资金用于抵偿贷款本息。该账户开在指定行的，指定行应根据质权人提供的债务人不能按约定还本付息或实现质权的约定情形出现的证据，有义务将该账户的资金划入质权人指定的账户用于抵偿贷款本息。
（五）与收费项目有关的第三方签订补充协议。
1、通过有效方式，锁定第三方交费收入。对于交费人众多，如水电用户和有线电视用户等，需由交费人自行将款项交到指定银行的收费账户的，应要求出质人在与付费方签订的交费合同或交费通知中明确约定，所有收费由付费方直接交到收费账户；对于交费人为相对固定的主体的，如电网企业将购电费交给发电企业，应在三方协议或补充协议中，约定由交费人直接将款项交到收费账户；对于由收费人收集后，再交到收费账户的，如公路收费和景区门票收费，应要求出质人承诺质押期间所有收费收入都全额存入收费账户，并约定贷款行有权定期查阅与收费有关的账务和票据等，一旦发现出质人有隐匿收费收入或不按期将收费收入归行等违约行为，贷款行有权提前行使质权。
2、要求项目法人或项目出资人出具承诺函。为防止收费权依附的项目建设完工风险，应要求项目投资方出具承诺资本金按时、按比例足额到位的承诺函。贷款项目是全部或部分由政府出资建设的，应要求地方政府或财政部门出具保证及时投入项目资金，或超支时追加投资以确保项目按时完工的承诺函。
3、要求资金的实际支配人出具拨款还贷的承诺函。在收费主体经营性收费收入实行收支两条线管理的情况下，应要求财政出具书面承诺，明确应拨付给企业的资金额度及用于还贷的具体数额，保证及时将还贷资金直接汇入企业在农发行的指定账户。
（六）严格防范质押登记中的风险。
一是要进行必要的查询、核实。有关行在进行收费权质押登记前，应按《应收账款质押登记办法》、《中国人民银行征信中心应收账款质押登记操作规则》规定的程序和要求，查询拟质押的收费权是否已为其他债权人设置担保。为有效防控风险，对于已为其他债权人设置担保的收费权，除非该收费权项目的预期效益及评估额度远远大于已担保的债权额度，一般不应接受我行作为第二顺位受偿的收费权质押。
二是要准确、全面地登记相关信息，严格进行登记管理。质押登记时，应注意审查登记内容的真实、准确、完整和合法性，根据变化的情况进行变更登记。为减少登记的不确定性，应要求出质人出具如下书面承诺函：知晓并对登记内容无异议，保证所提供的出质人法定注册名称、有效身份证件号码等登记内容无误，在出质人基本信息发生变更后的一定时间内及时告知质权人等，并明确未履行上述承诺时的责任。
三是必要时，进行双重登记。为进一步保障贷款安全，在司法解释对应收账款的范围做出明确解释前，对于各类收费权，若管理部门的规章、政策有登记部门和程序要求的，有关行除在应收账款质押登记公示系统进行电子登记外，仍需到相关管理部门办理登记。对于应收账款质押登记公示系统启用前，已在相关管理部门办理了登记的各类收费权质押，各有关行需及时到应收账款质押登记公示系统补办电子登记。
（七）视情况要求借款人或出质人为收费权所依附的项目财产办理保险。
大多数收费权依附于特定项目，项目财产的安全性是收费权存在的客观前提。为防范项目本身由于自然灾害或人为损害导致收费权的灭失或收费收入的下降风险，在必要时可要求出质人办理项目财产保险，明确贷款人为保险赔偿权益的第一受益人。
三、几种典型的收费权质押的规定及操作
下列收费权质押是我行信贷业务中遇到的较为典型的类型，各行在具体操作中除要符合以上共性要求外，还要结合各个行业的特点，区别对待。
（一）公路收费权质押。
公路收费权质押，还要注意把握好以下几点：
1、要满足公路收费权质押合法有效设立的要求。
（1）依《公路法》、《收费公路管理条例》、《公路经营权有偿转让管理办法》的规定，用于出质的公路收费权在性质和内容上需满足下列条件：
一是公路收费权项下的公路属于政府还贷公路和经营性公路。政府还贷公路是指县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或向企业、个人有偿集资建设的公路；经营性公路是指国内外经济组织投资建设或依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路。
二是公路收费权项下的公路必须符合下列技术等级和规模：高速公路连续里程30公里以上。但是，城市市区至本地机场的高速公路除外；一级公路连续里程50公里以上；二车道的独立桥梁、隧道，长度800米以上；四车道的独立桥梁、隧道，长度500米以上。技术等级为二级以下（含二级）的公路不得收费。但在国家确定的中西部省、自治区、直辖市建设的二级公路，其连续里程60公里以上的，经依法批准，可以收取车辆通行费。
三是用于出质的公路收费权必须依法可转让。依有关规定，基于下列公路的收费权因不得转让而不能用于出质：（1）长度小于1000米的二车道的独立桥梁、隧道；（2）二级公路；（3）收费时间已超过批准收费期限2／3的收费公路。
四是公路收费权项下公路的收费期限、收费标准、收费站的设置等，需经省、自治区、直辖市人民政府批准，并符合相关文件要求。
（2）需获得有权部门的批准。
属于政府还贷公路的国道收费权质押，必须经国务院交通主管部门批准，国道以外的其他政府还贷公路收费权的质押，必须经省、自治区、直辖市人民政府批准并报国务院交通主管部门备案；经营性公路需经公路建设项目投资者的股东会或董事会根据规定做出并盖有公章的同意收费权质押的决议。
2、合法确定公路收费权质押贷款的借款主体和出质人。
实践中，应根据有关法律法规的规定，按以下情况确定公路收费权质押贷款的借款主体和出质人：
（1）合理确定贷款修路项目的借款人。
一是原则上政府还贷公路应以省、市交通行政管理部门所控制的领取营业执照、具有独立法人资格的交通建设公司为借款人；经营性公路以公路项目公司为借款人。这类主体必须持有国家有关部门批准的收费权许可证和人民银行颁发的贷款证，资本金足额到位，同时符合项目融资的基本要求。
二是对于政府还贷公路，实践中确有必要以省交通厅或市交通局、省交通厅下属高速公路管理局、拟建公路建设指挥部为借款人的，必须具备以下要求：高速公路管理局应当拥有贷款证和事业法人证书；部分项目只能由交通管理部门作为借款人的，由于此类借款法律效力的不确定性及项目建成后一般是移交公路经营公司管理并负责还本付息的实际情况，借款人必须持有贷款证或事业法人证书，并在工程完工交付经营主体管理时与经营主体签订公路项目债务转让协议，承接相应债务，确保借贷关系的合法性。
（2）出质人依法享有公路收费权。
公路收费权质押贷款的出质人必须是公路收费许可证或批准文件中明确的收费权主体，而不能是不享有收费权的实际收费人或管理部门。对于贷款修路项目，在建过程中尚未正式取得政府特许的收费权，为防范工程超支或工程逾期可能造成的损失，在项目建设阶段原则上应以正在营运中的其他公路收费权进行质押或由资信能力符合要求的第三人提供担保。同时签订以该项目公路收费权为质押的担保合同，该合同为附期限合同，在公路交付营运时取代前一担保合同。
（二）电费收费权质押。
所谓电费收费权，是指发电企业或电网经营企业按照国家规定，经有关部门批准，以售电收入获取一定收益的权利。电费收费权质押的具体操作中还应注意以下几点：
1、出质人必须是发电企业或持电网经营许可证和企业法人营业执照的电网经营企业，具有经批准的电费收费权。
2、对于以发电企业的电费收费权出质的，一般应由贷款行、发电企业、电网经营企业签订三方协议，要求发电企业的售电收入应由电网经营企业直接支付到发电企业在我行开立的电费收费专户上。
3、对于以电网经营企业的电费收费权出质的，应与出质人签订代收电费协议，代收电费应直接进入出质人在我行开立的基本账户。出质人的基本账户不在贷款行开立的，应与基本账户银行、出质人签订三方协议，要求开户行及时将收取的电费划转到贷款行。
（三）经营性市政公用行业收费权质押。
经营性市政公用行业收费权是指市政公用行业单位通过城市固定管网工程供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理而取得的经营权收益。建设部《市政公用事业特许经营管理办法》明确城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等行业纳入特许经营范畴。该类收费权质押实践中除注意收费权质押的共性问题，还应注意以下几点：
1、收费权主体原则上应当是经营性企业法人。对于严格实行特许经营的事业单位，由于这类权利一般并不具备可转让性，原则上不宜向这类主体发放相关的收费权质押贷款。
2、《市政公用事业特许经营管理办法》规定，各省、自治区、直辖市政府有权通过法定形式和程序决定是否将城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业纳入特许经营范畴，有权对相关收费权是否可转让或质押做出规定。因此各行要全面了解地方相关政策和法规是否有行政性禁止规定，把握确定权利是否具有可质押性。一般而言，收费收入纳入财政预算或具有特定用途的，不宜作为贷款融资的担保标的。如排污费，依《排污费征收使用管理条例》和《排污费征收标准管理办法》规定，其性质属于行政事业性收费，因此，不能用于出质。
（四）景区门票收费权质押。
景区门票收费权是指旅游景点、公园等因提供有偿的旅游、休闲等服务而收取一定费用的权利。在办理景区门票收费权质押时，应注意以下具体事项：
1、出质人应该是景区主管部门批准享有收费权的企业法人及以市场运作方式经营门票收入的事业单位。对于不以盈利为目的的事业单位的景区门票收费权，若其收费收入是公园景区管理和景区维护所必须，带有公益性质，不宜设定质押。
2、办理国家级和省级风景名胜区门票质押时，要充分考虑风景名胜为国家不可再生资源的独特性和稀缺性的特点，合理核定质押门票收入归还贷款额度，预留出风景名胜区必要的养护、维护费用。