中国金融监管改革面临七个重大问题

中国社会科学院金融法律与金融监管研究基地发布的《中国金融监管报告2013》(下称《监管报告》)称,中国金融监管改革面临着影子银行的迅猛发展使得监管体系难于应对、资产管理乱象引发信托业监管困境等七个重大问题。

《监管报告》称,这些问题对应着未来金融监管改革的重点领域,也是保障金融服务于实体经济职能的关键节点。必须进一步推动金融创新,在确保国内金融业安全的前提下,扩大金融业的对外开放的广度,同时主要处理好中央与地方金融监管权力的分工与协调。

影子银行使监管体系难于应对

《监管报告》称,中国影子银行体系自2010年以来发展迅猛。2012年底中国影子银行体系规模达到14.6万亿元(基于官方数据)或20.5万亿元(基于市场数据)。前者占到GDP的29%与银行业总资产的11%,后者占到GDP的40%与银行业总资产的16%。

中国影子银行体系的产生与发展有其合理性和重要意义。一方面,影子银行体系突破了传统银行体系的禁锢,提高了储蓄资金的配置效率,为中国实体经济提供了必要的流动性缓冲,对于中国经济的稳定、持续增长作用明显;另一方面,通过各种金融创新手段,打破了分业监管所导致的金融市场人为分割和壁垒,为中国利率市场化的改革和金融体系效率的提高奠定了基础。

同时,中国影子银行体系在发展中也暴露出一系列问题,主要体现为:因产品的期限错配(资产期限结构长、负债期限结构短)所导致的流动性风险,而这种风险也随着市场规模的扩大而放大,开始威胁到金融体系的稳定;可能导致信贷过度膨胀,进而导致银行信贷扩张的监管政策失效,产生系统性风险;对央行将M2作为货币政策中间目标的做法提出了挑战,容易对货币政策形成干扰,影响货币、信贷等宏观变量的既有轨迹,进而削弱传统货币政策操作的有效性。

《监管报告》称,对于蓬勃发展、创新频繁的影子银行体系,监管当局应适应其发展,改进监管措施和方法,完善监管体系。鉴于影子银行体系同时具有重要的积极意义和暴露出的问题,监管的总体原则是规范发展与防范风险并举,既要从服务实体经济发展大局来积极规范和引导相关金融创新,同时也要通过加强监管来防范潜在风险。

《监管报告》认为,对于影子银行,监管的重点领域是强化影子银行产品的信息披露,提高透明度,减少误导性的虚假信息,确保投资者对影子银行资金的具体投向、性质与风险有充分了解;将银行表外信贷项目显性化;对资金池—资产池中不同风险、不同类型的产品进行分账管理与分类管理等。

资产管理乱象引发信托业监管困境

中国信托业协会发布的最新数据显示,截至2012年底,全行业65家信托公司管理的信托资产规模和实现的利润总额再创历史新高,分别达到7.47万亿元和441.4亿元,与2011年底相比,增速分别高达55.30%和47.84%,继续实现了数量与效益的“双丰收”,并在资产规模上首次超过了保险业7.35万亿元的规模,一跃成为仅次于银行业的第二大金融部门。

《监管报告》称,对于信托业来讲,这无疑具有划时代的意义。信托业在经历了多次整顿之后,实现了跨越式的发展,但与银行、证券等其他金融业相比,我国信托业并未获得与其应有地位相匹配的发展环境。

《监管报告》认为,信托公司作为专业的资产管理机构,信托制度的优势没有得到发挥。在目前分业经营、分业监管的金融体制下,信托公司不但牌照稀缺,而且制度优势独特,是我国唯一能够横跨实业、货币与资本三大市场进行直接投资和融资的金融机构。

信托公司已被明确定位为专业的资产管理机构和金融理财机构,但与银行、证券公司、保险公司、资产管理公司及基金公司等金融机构相比,并无太多竞争优势。由于渠道网点、品牌信用和结算功能等优势,商业银行理财及资产管理业务有着无可比拟的竞争优势;证券公司、基金管理公司已把资产管理作为最重要的转型方向;保险业的保险资产管理公司有保险资金规模、期限和成本等方面的优势。

《监管报告》称,信托市场监管在金融监管中位次较低。目前,信托市场监管主要由中国银监会非银部负责,处于行政协调的弱势地位。同时,由于我国信托业发展较晚,并经历了一段较为波折的发展路径,形成了社会对信托不够重视的客观因素,单从金融监管机构的组织结构看,也存在严重的与信托应有地位不匹配的现象。

目前,我国信托市场仍然存在着不少监管空白点,较为典型的表现在私募基金监管领域。目前私募投资基金并没有被纳入监管体系中。因此,私募投资基金明显成为一个典型的灰色地带。尽管这些基金可以给一些充满活力的实体经济提供资金,但由于监管不到位,缺乏约束和制约极易导致泡沫风险。

《监管报告》认为,应把信托业作为一个整体的信托市场概念,以市场机制规范各类金融机构的市场行为操作。推进机构监管向功能监管转变。明确信托监管的主体,在银监会的内部设立信托监管部。《监管报告》还建议信托监管实现注册制。规定所发生新的符合信托特征的金融活动都应明确地标识“信托”二字,以纳入信托监管范畴。

民间融资监管亟待规范

《监管报告》称,民间融资由于其自身所具有的非正式性和自发性,往往难以进行有效监管,在发展过程中引发一系列问题,产生一定的负面影响。

《监管报告》称,孙大午、吴英等案件孙大午、吴英等人均因非法集资获刑入狱。这两个案件在中国引起广泛争议。从一个侧面折射出中国民间融资困境,也反映出民间融资监管的漏洞。民间融资长期以来缺乏有效监管,这与民间融资自身较为隐秘、多变有关,也反映出目前监管存在问题,需要建立一种新型的监管体制来对民间融资进行监管。

《监管报告》认为,应该推进民间融资阳光化。加快民间融资立法,完善规范民间融资的法律法规,尽快出台《放贷人条例》,对民间资本的法律主体地位予以确认,给予民间融资合法的法律地位、交易方式、契约要件、利益保障和违约责任。

《监管报告》建议,明确监管主体,建立监管协同工作机制,充分发挥多部门监管合力。应加强各部门、各领域的监管协作,建立和完善民间融资监测体系,加强对民间融资运作的趋势分析。加强司法体系建设和税收体系建设来规范民间融资行为,加强对合法民间融资的保护。加大对各类金融犯罪活动,特别是非法吸收公众存款、集资诈骗、高利转贷、地下钱庄等违法主体及违法活动的打击力度,切实防止非法民间金融活动风险的扩散和转移。

《监管报告》还建议,加强诚信建设,积极修复社会信用体系。以信贷信息为核心,加快建立健全覆盖全社会的征信系统,消除信息不透明障碍,强化企业信用管理,增大企业信用违约成本,培育社会诚信意识,为企业正常生产经营和银行开展金融服务营造良好的社会信用环境。

金融机构市场化退出规则待完善

目前,我国金融机构的市场退出机制存在制度缺陷。《监管报告》称,金融市场中,国有金融机构占据主导地位,其发展严重依托政府的隐形担保,对于金融机构退出的处理还带有较强的行政干预色彩,离市场化破产还很远,立法还十分滞后。

虽然我国已经制定并实施了新《破产法》,《公司法》等也涉及了问题金融机构破产的内容,但是其仍然难以满足实践的需要,数量有限、内容单薄、可操作性也亟待完善。《银行业金融机构破产条例》尚未出台,金融机构没有健全的退出法律制度。

《监管报告》认为,目前,我国对金融机构市场化退出缺乏统一协调、详细具体、可操作性强的法律规定,法律条文过于简单、粗糙和分散,相互抵触和法律真空的情形并存。金融机构退出处置成本分摊机制不健全,援助资金单一且具有“准财政补贴”性质。总体上退出处理的行政干预过度,救助成本过高。由于金融法律法规的不健全,行政行为缺乏规制,金融市场主体的主动性没有发挥,加上缺乏有效的激励和约束机制,导致市场退出效率低下。

《监管报告》建议,建立健全银行业金融机构市场退出的法规体系。尽快出台与《破产法》相配套的《银行业金融机构破产条例》,明确界定金融机构经营者、债权人、监管部门、中央银行、各级政府部门等各利益相关主体权责义务以及市场退出的具体标准、程序、债权债务清偿原则等。

此外,选择适合我国国情的金融机构市场退出模式。借鉴国际成功经验,参照国际通行规则,结合中国实际,根据问题机构的现实状况,选择行政接管、重组、并购、撤销、关闭清算等多种市场退出方式,以尽可能小的社会震动和处置成本、尽可能少的公共资源,最大限度地保护存款人、债权人和纳税人的利益。

《监管报告》还建议,建立有效的风险预警和危机救助机制。特别是要尽快大面积地清除尚存的清偿性风险,然后再抓紧建立银行存款保险制度,建立多部门综合配合、缓释和化解系统性风险的机制。

《监管报告》认为,应建立市场退出问责制和后评价制度。严厉追究有过错的高级管理人员的行政责任、民事责任和刑事责任,打击金融犯罪,防范银行业金融机构经营和市场退出中的道德风险。

缺乏差异化的分类监管标准

《监管报告》称,目前,我国政策性金融机构的法律地位不明确,缺乏与商业银行差异化的分类监管标准长期以来,政策性金融机构在中国经济发展中发挥着重要的作用。国际金融危机再次证明政策性金融机构在中国金融体系中不可或缺。

自2007年以来,政策性金融机构的改革就提上了中国政府的议事日程。2007年的第三次全国金融工作会议,正式确立了政策性金融特别是对三家政策性银行改革的原则和思路。其中,国家开发银行将全面推行商业化运作,主要从事中长期业务;进出口银行和农业发展银行则按照分类指导、“一行一策”的原则,深化内部改革。对政策性金融业务,今后将通过实行公开透明的招标制来展开。

2012年第四次全国金融工作会议进一步明确,政策性金融机构要坚持以政策性业务为主体,明确划分政策性业务和自营性业务,实行分账管理、分类核算。国家开发银行要坚持和深化商业化改革。

《监管报告》称,虽然两次全国金融工作会议都强调推进政策性金融机构的改革,但当前存在诸多深层次的问题,制约着政策性金融机构的发展。

一是政策性金融机构的法律地位不清。什么是政策性金融机构,政策性金融机构与商业性金融机构的区别是什么,目前在国家法律和政策层面没有给出明确的界定。

二是政策性金融业务和商业化运作的边界不清。商业性金融如何从事政策性业务以及从事政策性金融业务的利益补偿机制如何建立,目前尚处在摸索阶段。特别是国家开发银行进行商业化改革以后,其原先享有的国家信用将逐步丧失,发行债券的债信问题和资本金的补充问题将严重制约其政策性业务的发展。

三是缺乏与商业性金融机构差异化的监管体系和制度安排。以国家开发银行为例,商业化转型以后,国家开发银行在资本充足率、存贷比、流动性监管指标以及贷款集中度等多项监管指标上与现行商业银行的监管标准不符,导致监管部门对国家开发银行的监管在实质上缺乏依据和标准。

《监管报告》建议,针对上述问题,应从两个方面着手加以解决:研究制定政策性金融机构的相关基础法律,明确政策性金融机构的法律地位和政策性金融业务的法律边界;建立适合政策性金融机构的、与商业性金融机构差异化的监管标准、绩效评价体系、风险拨备制度以及资本补充机制。对于正在转型的政策性金融机构如国家开发银行的监管,可以由监管部门先期进行试点,待条件成熟以后才制定监管规则。

金融安全网亟待完善

《监管报告》认为,构建金融安全网是目前各国政府通用的为应对金融风险、防范金融危机而设定的制度体系和政策框架之一。从一般的经济制度环境上讲,金融安全网整体框架包括审慎监管、最后贷款人、存款保险制度和金融机构市场退出机制。

《监管报告》称,当前,我国建立存款保险的条件已经基本具备,建立存款保险制度已被写入《中国金融业发展和改革“十二五”规划》。下一步需要尽快出台《存款保险条例》,明确存款保险机构的职责和监管规则。

《监管报告》建议,积极完善改进最后贷款人制度,是完善金融安全网的重要环节,可以从以下两方面入手。一是尽快制定我国最后贷款人的操作标准。明确救助的标准、介入的时机以及救助的权限分工。这样在一定程度上可以消除金融机构的心理预期,减少道德风险的发生。二是尽快完善我国的货币市场和公开市场操作机制,为中央银行最后贷款手段的及时、灵活、有效的运用创造条件。

《监管报告》认为,金融安全网是一种外部的安全预防机制,必须与金融机构的内部自觉自控机制有机结合起来,形成风险防范和控制的全面的、多元的、立体的安全保护体系。

《监管报告》认为,在构建我国金融安全网上,央行应积极发挥维护金融稳定的主导作用,积极研究实施宏观审慎监管,推出存款保险制度,完善最后贷款人角色等,与相关监管部门密切配合,不断提高金融监管机构的履职能力,保证我国的金融安全和金融发展。

金融业综合经营试点新挑战

《监管报告》称,“十二五”期间,国家可能开展金融业综合经营试点,金融综合经营将成为未来金融业的发展趋势,同时对现有的金融监管体系产生新的挑战。《监管报告》认为,这种挑战来自三个方面。

金融综合经营对现有法律规定提出了相应的修改要求,以适应监管。如现有的法律体系是按照分业经营、分业监管的格局逐步形成的,而随着金融各个领域的边界越来越模糊,金融产品的属性更加综合,现有的法律规定必然不能满足现实的要求,面临大量法律修订的问题。

需要加强对金融控股公司的监管,建立金融业综合经营风险监测体系,制定风险隔离措施和有效的“防火墙”制度。

改革分业监管体制,构建宏观审慎政策框架。随着综合经营的推进,原有的单个监管机构的微观审慎监管已经不足以防范综合经营所带来的金融体系潜在的系统性风险,分业监管的机构设置必然需要重新调整。

《监管报告》认为,中国在金融领域市场化改革的步伐已不可逆转,这是中国经济金融融入国际经济社会主流的必然选择。但当前必须从基础做起,消除金融隐患。这就需要我国政府积极建立健全完善的金融监管体系,更新金融监管理念、健全和完善监管制度、提高监管有效性,通过促进竞争来提高金融市场效率,从而达到降低风险的目的。

《监管报告》认为,未来中国金融发展将沿着金融创新、市场化和对外开放的方向发展,金融监管改革的主基调也在于此。改革的过程中,需要厘清市场化与政府管制之间的界限,进一步推动金融创新,在确保国内金融业安全的前提下,扩大金融业对外开放的广度,同时主要处理好中央与地方金融监管权力的分工与协调。

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